Pourquoi la Cour des comptes étrille la doctrine de gestion des participations de l'État

Les sages de la Cour des comptes (CDC) viennent de publier un rapport très complet sur « la gestion des participations financières de l'État durant la crise sanitaire ». Il s'agit d'un rapport contradictoire au sein duquel sont publiées les réponses des différentes entités mises en cause. Car, en dépit des moyens très importants mis en place par l'État, la Cour des comptes estime à 11 milliards d'euros la perte de valeur des entreprises publiques au cours de l'année 2020. Alors que cette même année, l'indice CAC 40 (dividendes réinvestis) n'a reculé que de 4 %. Voici donc les principales conclusions de ce rapport.

Les moyens mobilisés ont été dimensionnés largement et leur utilisation significativement inférieure aux enveloppes ouvertes.

Dans le contexte très particulier de la crise sanitaire, les entités en charge de la gestion des participations de l'État ont été très vite mobilisées. Compte tenu de la difficulté de mesurer d'emblée les impacts de la crise, et par prudence, les moyens mobilisés ont été dimensionnés largement et leur utilisation significativement inférieure aux enveloppes ouvertes. Les mesures prises ont été déterminantes, en particulier pour assurer la continuité de l'activité d'Air France-KLM et de Renault. Leur lien avec la crise sanitaire apparaît indiscutable pour la plupart d'entre elles, avec néanmoins une interrogation dans le cas de la SNCF.

La Cour relève également les inconvénients résultant d'un portage des titres EDF partagé entre l'APE et l'Epic Bpifrance, qui a rendu inutilement complexe l'opération, par ailleurs justifiée, de renforcement des fonds propres de l'entreprise. La CDC a mis en place rapidement des mesures pour soutenir ses filiales et l'économie en général, mais leur ampleur est restée modeste, sans doute aussi car les filiales du groupe étaient globalement moins exposées. Bpifrance, enfin, a joué un rôle actif tant dans son activité de financement que dans son activité de participations, même si en définitive elle n'a pas eu à participer à de nombreuses opérations de soutien significatives.

Du point de vue des entreprises à participation publique, la crise a été particulièrement ressentie dans le périmètre géré par l'APE, dont le patrimoine combiné a baissé de 8 % globalement, mais avec des pertes particulièrement sensibles dans le secteur des transports et de l'énergie. Si le pôle Caisse des Dépôts a été relativement peu affecté, du fait de la résilience de ses métiers (à l'exception de la Compagnie des Alpes), les conséquences financières de la crise ont été notables pour Bpifrance. Dans le cadre de son enquête, la Cour a noté quelques imprécisions dans la communication financière de Bpifrance et elle invite l'entreprise à délivrer des informations plus précises sur les changements de périmètres et de méthodes.

La Cour des comptes recommande un changement de doctrine

D'un point de vue budgétaire, l'impact de la crise lié à la fonction d'actionnaire de l'État peut être évalué à un montant compris entre 15,5 et 20 milliards d'euros en 2020, en fonction du périmètre retenu. Du point de vue du patrimoine de l'État, s'il n'existe aucune mesure simple de l'effet de la crise, une approche par la quote-part des capi-taux propres des entreprises dans lesquelles l'État détient une participation directe ou indirecte conduit à estimer à 11 milliards d'euros environ la perte de valeur subie en 2020.

Au-delà des conséquences de la crise, visibles dans les comptes 2020 des entreprises à participation publique, de l'État, de la CDC et de Bpifrance, on ne peut exclure la matérialisation de certains risques au cours des prochaines années. Les risques pesant sur le périmètre de la CDC du fait de la crise paraissent plutôt circonscrits et pourraient concerner, au-delà des risques classiques d'une activité bancaire, la situation de l'activité loisirs et des services postaux du groupe La Poste. Si Bpifrance a présenté des résultats financiers en nette amélioration au premier semestre 2021, la concentration d'une part importante de ses actifs sur quelques grosses participations constitue l'un des facteurs de risques à surveiller, à travers la mise en place d'un suivi plus fin des investissements.

Les besoins de financement en fonds propres au titre de ces participations pèseront sur le budget de l'État

La principale zone d'incertitude concerne l'État en tant qu'investisseur direct. La crise a conduit à une augmentation de son engagement dans le capital d'entreprises dont il est apparu comme le seul recours, notamment pour Air France-KLM ou Renault, groupes déjà fragilisés avant la crise et dont les difficultés ont été accrues par celle-ci. Les besoins de financement en fonds propres au titre de ces participations pèseront sur le budget de l'État dans les prochaines années, alors que les occasions d'intervention se multiplient.

Enfin, l'État actionnaire est confronté à un contexte évolutif résultant de la crise sanitaire, mais aussi de besoins nouveaux liés notamment à l'impact de la transition énergétique. Il en résulte des besoins de financement importants en fonction des orientations retenues, sachant que ses perspectives de recettes traditionnelles (dividendes et cessions) sont également affectées par la crise. Ce contexte nouveau rend en partie obsolète la doctrine des actionnaires publics, en particulier celle de l'APE. Aussi, les doctrines d'investissement de l'APE, de la CDC et de Bpifrance devraient-elles être reformulées, en veillant à une meilleure articulation de leur stratégie actionnariale.