Quel est le bilan de leur privatisation ?

L'adoption du projet de loi de finances pour 2024 et, par là même, d'une nouvelle taxe sur les concessionnaires d'autoroutes et d'aéroports est venue clore une année 2023 à nouveau théâtre d'étincelles entre la puissance publique et les exploitants des autoroutes françaises, reflet d'une relation conflictuelle depuis près de vingt ans. La Cour des comptes, l'Inspection générale des finances et plusieurs enquêtes parlementaires ont tiré des conclusions similaires sur ce sujet politiquement sensible. Lesquelles pointent notamment un contrat en défaveur de l'État et une rentabilité sous-estimée des sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA), qui leur permettrait de dégager des surprofits.

De la difficulté d'évaluer une pertinence de long terme

Retour en 2006. L'État décide de vendre ses participations au capital des concessionnaires d'autoroutes aux groupes Vinci, Eiffage et Abertis. La transaction de 14,8 milliards d'euros, menée par le gouvernement de Dominique de Villepin, est justifiée par la nécessité de réduire la dette publique. À cela s'ajoute la vente de participations publiques minoritaires acquises depuis 2002, portant le montant total du cash ainsi récupéré à 22,5 milliards d'euros. Cette somme fait pourtant débat. Les Sages de la Cour des comptes ont signalé dès 2009 que cette vente aurait dû rapporter 24 milliards d'euros. Notamment si les prix avaient été calculés en fonction de l'estimation des recettes futures. Mais « la rentabilité des concessions ne découle pas seulement d'une problématique de résultat d'exploitation. L'évolution à la baisse des taux d'intérêt et la réduction des impôts de production leur ont aussi été favorables, fait remarquer Xavier Bigas, avocat en droit public chez Kramer Levin. Il y a eu manifestement une maîtrise relative de la rémunération que les concessionnaires pouvaient attendre. La mise en place des mécanismes de suivi aurait pu être mieux ficelée, mais il n'est jamais facile de rédiger ce type de clause ».

La Cour des comptes a signalé que la vente des actifs aurait dû rapporter 24 milliards d'euros.

Le principe même d'une concession

Du côté des concessionnaires, on se défend en avançant qu'une rentabilité s'apprécie sur le long terme à l'aide de méthodes de calcul explicites. À propos du rapport de l'IGF rendu public en 2023, un fin connaisseur du dossier rétorque : « Le modèle économique utilisé n'a pas été donné. Il comprend des projections à l'horizon 2036 : un écart d'1 % sur les prévisions de tarifs ou de trafic a des conséquences cumulées non négligeables. » Par exemple, un rapport ad hoc du Sénat réalisé en 2020, pointant un taux de rentabilité supérieur dès 2022 à ce qui avait été envisagé à l'issue de certains contrats ? « Il y a des erreurs de calcul comptable. De plus, à nouveau, les perspectives d'inflation et de trafic sont extrêmement élevées », poursuit-il.

Sa conclusion est formelle : « Les fameux surprofits n'en sont pas. Le modèle économique d'une concession est complexe et fait qu'en fin de contrat, des profits sont naturellement dégagés. Non pas pour générer des bénéfices in fine exceptionnels, mais pour rembourser de la dette et rémunérer les actionnaires. » Le principe inhérent à ces concessions repose en effet sur une courbe « en J ». Les SCA supportent tout d'abord des déficits importants et engagent des investissements significatifs. À date, 34 milliards d'euros ont été investis dans le réseau autoroutier.

Questions de rémunération et de dividende 

Autre point de crispation : celui de la rémunération tirée des péages. Les SCA ne sont pas libres d'en fixer les prix. L'État analyse les propositions annuelles des concessionnaires et en établit les modalités. « Il est souvent oublié que les péages représentent une assiette fiscale considérable », regrettait le président de Vinci Autoroutes, Pierre Coppey, devant les députés en juin dernier. De fait, pour 10 euros de péage, 4,2 euros sont reversés dans les caisses de l'État. Leurs augmentations de prix ont pourtant du mal à passer. Alors quand ils grimpent, la question de la répartition des bénéfices est soulevée. Notamment au regard des dividendes versés aux actionnaires. Il est vrai qu'ils sont généreux, avec plus de 3 milliards d'euros distribués par les SCA historiques au seul titre de 2022. Pari perdant côté public ? Pas forcément. Dans la mesure où l'État a vendu à l'avance cette capacité à dégager des profits tout en continuant à encaisser des recettes fiscales.

Déjà prévoir la suite 

Les bénéfices des concessionnaires ne servent pas seulement à rémunérer leur capital, mais aussi à entretenir le réseau. Les contrats contiennent des indicateurs de performance, dont le ministère des Transports s'assure de la bonne exécution, pénalités pécuniaires à la clé en cas de non-conformité. Et puis, fin de contrat de concession oblige, les modalités de leur exploitation seront revues à partir de 2031. Autrement dit demain... ou presque. Plusieurs options seront envisageables. Ces infrastructures pourraient repasser sous la coupe publique et faire l'objet d'une gestion en régie. Mais cela nécessiterait de reprendre la charge du service et du personnel, à l'aide de fonds publics amenuisés depuis 2006. L'État pourrait cependant choisir de continuer à déléguer ce service à une société privée. Enfin, des avenants concernant la prolongation des contrats actuels restent une option (même si elle nécessite des précautions juridiques de part et d'autre). Difficile pour l'instant de prévoir quelle serait la meilleure solution. Xavier Bigas rappelle cependant que le modèle concessionnaire, largement utilisé en France, est pertinent pour supporter les investissements nécessaires à l'exploitation de services dits essentiels :  « Les entreprises françaises excellent dans le modèle de la concession, celles qui opèrent dans le secteur de l'eau, de l'assainissement des déchets en sont la preuve. Elles sont championnes au niveau européen et même mondial. »l