Le budget pour 2025 pourra-t-il être bouclé ?

En temps normal, la procédure d'élaboration du projet de loi de finances (PLF) suivant son cours, chaque ministre a reçu, à la fin du mois de juin, les lettres-plafond qui fixent les crédits et les effectifs disponibles pour l'année à venir. Mais le gouvernement de Gabriel Attal est en sursis et condamné à expédier les affaires courantes. Quant à l'Assemblée nationale, il n'existe aucune majorité claire – ou coalition –en mesure de voter un projet de loi de finances rigoureux. Une situation pour le moins ubuesque et d'autant plus inquiétante que c'est vers la fin septembre ou le début du mois d'octobre que le projet de budget doit être présenté au pays. Avant d'être soumis à la discussion du Parlement. En jeu : le bon fonctionnement de l'État et des services publics.

À cette complication de taille s'ajoutent toutes les autres qui font d'habitude plancher les équipes de Bercy. Il s'agit notamment de trouver entre 20 et 25 milliards d'euros d'économies (en plus des 20 milliards décidés l'année dernière) pour tenter d'infléchir la dégradation des finances publiques. Une trajectoire incompatible avec les programmes du Rassemblement national ou du Nouveau Front populaire. Pour rappel, en 2023, le déficit public s'est élevé à 5,5 % du PIB et la dette publique à 110,6 % du PIB, bien loin des objectifs imposés par la Commission européenne, respectivement de 3 % et 60 % du PIB.

Brouillard constitutionnel

Dans un hémicycle ingouvernable, fracturé en trois blocs, le risque de blocage apparaît plus que jamais envisageable. Le passage en force par l'usage du 49.3 – comme ce fut le cas (de justesse) pour le budget de l'année en cours – semble impossible puisque les chances d'adoption de la motion de censure qui suivraient invariablement sont élevées dans une telle configuration. Dès lors, si le budget 2025 venait à ne pas être adopté en temps et en heure, à l'issue des soixante-dix jours dont disposent députés et sénateurs, les solutions apportées par la Constitution sont extrêmement limitées. Pire, le texte suprême reste muet dans le cas où le Parlement rejetait carrément le PLF, celui-ci n'ayant tout simplement pas été en-visagé par ses rédacteurs en 1958. Le pays se retrouverait alors paralysé dans une situation comparable au « shutdown » américain.

Si le budget 2025 n'est pas adopté, les solutions apportées par la Constitution sont extrêmement limitées.

En cas de simple dépassement des délais par le Parlement, l'article 47 de la Constitution prévoit que le gouvernement peut mettre en œuvre les dispositions du PLF par ordonnance, un dispositif encore jamais employé sous la Cinquième République. En revanche, si le retard est imputable au gouvernement, l'article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit, quant à lui, deux solutions : le gouvernement peut soit demander au Parlement d'adopter uniquement la première partie du PLF, relative aux impôts, la seconde étant discutée plus tard, soit déposer avant le 19 décembre un projet de loi spéciale l'autorisant à percevoir les impôts existants.

Faute de mieux, le gouvernement pourrait alors se contenter de reconduire au mois le mois les crédits minimaux jugés indispensables pour permettre le fonctionnement de l'État dans les conditions de l'année précédente, le temps d'aboutir à un vrai budget dans les semaines ou les mois qui suivent. Ce dispositif des « douzièmes provisionnels » avait déjà été utilisé sans dommage en 1962 – quand le gouvernement Pompidou avait fait l'objet d'une motion de censure qui avait débouché sur des législatives anticipées rendant impossible l'adoption du PLF dans les temps – et en 1979 lorsque le Conseil constitutionnel avait invalidé le budget de Raymond Barre. Mais qu'en serait-il aujourd'hui ?

Inquiétudes sur les marchés

Au-delà des considérations législatives intérieures, Paris doit également rendre des comptes à Bruxelles qui attend des « efforts supplémentaires ». Placée sous procédure pour déficit excessif depuis peu, la France doit présenter, d'ici le 20 septembre, un plan budgétaire et structurel crédible, tenu de préciser la trajectoire de dépenses publiques que Bercy envisage pour les quatre à sept prochaines années. Un exercice d'autant plus hasardeux que nul ne sait qui gouvernera demain et avec quels soutiens. Les enjeux sont sérieux puisqu'en cas de non-respect de ses engagements, l'Hexagone risque des sanctions financières conséquentes – de l'ordre de 2,5 milliards d'euros (0,1 % du PIB) – qui n'interviendraient toutefois qu'en juin 2025 au plus tôt.

Les prochaines semaines seront également scrutées de près par les marchés. À commencer par les agences de notations, qui doivent réviser leurs vues à l'automne, alors que Standard & Poor's a déjà franchi le pas en dégradant la note de la dette française, ramenée de AA à AA-en mai dernier. Bon indicateur du risque relatif perçu par les investisseurs, l'écart sur les rendements des obligations à 10 ans – le spread – entre la France et l'Allemagne affiche des sommets à plus de 80 points de base juste avant le premier tour des élections législatives, un niveau record depuis plus de dix ans.

Une méfiance relative tout de même puisque, le 4 juillet dernier, l'Agence France Trésor, chargée de placer la dette de l'État sur les marchés, a mené avec succès son émission mensuelle d'obligations à long terme. L'opération, qui avait valeur de test, livre un constat plutôt rassurant puisque les 10,5 milliards d'euros d'obligations à 10 ans ou plus ont trouvé preneurs sans difficultés alors que certains investisseurs – majoritairement étrangers – avaient fait part de leur défiance vis-à-vis de la dette française. S'il est encore trop tôt pour exprimer un franc soulagement et que l'incertitude autour du budget 2025 persiste, il est certain que la mise à l'écart des deux scénarios les plus redoutés par les marchés – une majorité absolue pour le Nouveau Front populaire (NFP) ou le RN – contribue à tempérer leurs craintes.