Pouvoirs / Budget / 14/09/2026

Loi spéciale, 49-3 ou ordonnance : comment faire voter le budget ?

Le ministre de l’Économie Roland Lescure a dit vendredi la "nécessité impérieuse" d’adopter le budget pour 2027 "le plus tôt possible". Oui, mais comment ?

David Amiel, le ministre de l’Action et des Comptes publics, le 15 juillet 2026, à l'Assemblée nationale (photo Magali Cohen/AFP).

Ce qu’il faut savoir. Pour faire adopter le budget 2027, le gouvernement a deux leviers, aux yeux d’Émilien Quinart, professeur de droit public à l’université de Strasbourg. Un élément politique, la recherche d’une majorité à l’Assemblée. Et un élément juridique, qui relève, soit du cadre législatif général (49-3, procédure accélérée), soit des dispositifs spécifiques aux lois de finances - la loi de finances (PLF) de l’État et la loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) - prévus à l’article 47 de la Constitution, complété par l’article 45 de la "LOLF" (loi organique relative aux lois de finances) du 1er août 2011.
La voie politique. Depuis les législatives de 2022, le gouvernement ne dispose pas d’une majorité absolue à l’Assemblée. Il doit donc trouver une majorité de coalition. "C’est le travail du premier ministre de rechercher cette majorité dans un régime parlementaire, rappelle Émilien Quinart. C’est pour cela que Sébastien Lecornu a écrit au président du Sénat, Gérard Larcher, qu’il a appelé les parlementaires à la responsabilité". Mais là où, ailleurs en Europe, les élections législatives permettent de bâtir cette coalition, "l’élection présidentielle en France constitue un frein. Aucun parti ne veut faire un pas, car il leur faut s’opposer, un peu plus tard, dans une élection à deux tours forcément binaire". A fortiori, donc, lorsque cette élection a lieu dans l’année qui vient, en 2027…
La voie juridique. Le cadre législatif général offre au gouvernement plusieurs outils. Déjà, la procédure accélérée lui permet de réduire les débats à une seule lecture dans les deux assemblées, de convoquer la commission mixte paritaire (art.45-2) et de donner le dernier mot à l’Assemblée (art.45-4). Et il peut recourir au vote bloqué pour ne retenir que les amendements qui lui agréent (art.44-3).
L’article 49-3 prévoit qu’il puisse engager sa responsabilité sur un texte et lui permet de le faire adopter sans vote, sauf si une motion de censure est votée à la majorité absolue des membres de l’Assemblée. Pour les lois de finance, ce recours du gouvernement à cet article 49-3, limité à un par session pour une loi ordinaire, est autorisé autant de fois qu’il le veut.
Tous les budgets de l’État depuis 2022 ont ainsi été adoptés sans vote, via l’article 49-3. Seul le budget de la Sécurité sociale a été adopté l’an dernier, au prix d’une suspension de la réforme des retraites, concédée au PS contre une "non-censure".
La solution de l’ordonnance. L’article 47 et la LOLF ajoutent plusieurs délais propres aux lois de finance, et d’abord 40 jours de débat à l’Assemblée, puis 20 pour le Sénat (art. 47-2). Surtout, l’article 47-3 de la Constitution indique que "Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance". Pour Émilien Quinart, "il y a donc deux conditions : les 70 jours, et que le Parlement ne se soit prononcé, ni pour, ni contre". Plus une : "Il ne faut pas que le gouvernement soit démissionnaire".
Ce recours à l’ordonnance de l’article 47 alinéa 3 n’a jamais été utilisé sous la Ve République. Mais déjà évoqué l’an passé - selon plusieurs sources, il avait la faveur d’Emmanuel Macron - et il l’est à nouveau ces dernières semaines. Notamment du fait de la difficulté, pour l’exécutif, de pouvoir agiter la menace d’une dissolution pour amener les députés à adopter le budget. En l’absence de précédent, donc de décision du Conseil constitutionnel, les juristes s’en tiennent à lister des incertitudes : sur le contenu d’un éventuel projet repris par l’ordonnance, d’abord. A priori, il s’agirait du projet de loi initial déposé à l’Assemblée. Ce serait d’ailleurs la raison pour laquelle le PLFSS avait été modifié par "lettre rectificative" du texte initial, l’an dernier, plutôt que par amendement. "J’étais plutôt favorable à ce que le gouvernement puisse retenir des amendements adoptés par les deux chambres, ou modifier les hypothèses macroéconomiques retenues trois mois plus tôt, qui peuvent être obsolètes", fait observer Émilien Quinart. Pour qui reste aussi à savoir "devant quelle instance, conseil d’État ou conseil constitutionnel, déposer un éventuel recours contre cette ou ces ordonnances".
L’adoption d’une ordonnance aurait l’avantage, par rapport à l’article 49-3, de donner immédiatement à la France un budget. Mais elle déclencherait, plus probablement encore que le recours à l’article 49-3, le dépôt d’une ou plusieurs motions de censure "spontanée". "Avec l’article 49-3, l’Assemblée a le choix de se prononcer contre le gouvernement. Et le texte tombe, si on est en dernière lecture. Avec l’ordonnance, le Parlement est hors-jeu ! L’Assemblée peut alors renverser le gouvernement par un recours à la motion de l’article 49-2. Ce qu’elle ferait sans doute", explique Émilien Quinart. Le président pourrait alors dissoudre l’Assemblée… ou renommer le premier ministre, mais on entre là dans la conjecture.
Le recours à la loi spéciale. Le premier ministre, s’il se refuse à faire adopter le budget par ordonnance, peut aussi chercher un compromis, qui aboutisse à déborder des délais. On entre là dans le cas de la "loi spéciale", prévue à l’article 47-4, précisé par l’article 45-4 de la LOLF. Elle peut être déclenchée si la loi de finances n’a pas été adoptée "en temps utile". "Ce recours a été élargi à deux hypothèses", explique Émilien Quinart : "C’est le cas d’une censure intégrale par le Conseil constitutionnel, survenue en 1979, pour un motif procédural. Et celui où le gouvernement est renversé en cours de procédure budgétaire, ce qui est arrivé à Michel Barnier, dont le gouvernement démissionnaire a adopté une spéciale". En revanche, pour le professeur de droit, "en 2025, Sébastien Lecornu a déposé une loi spéciale qui ne rentrait dans aucune de ces hypothèses". Mais le Conseil constitutionnel n’a ensuite été saisi que de la loi de finances…
Reste que le gouvernement a demandé en mai 2026 au conseil d’État un avis sur les "services votés", passé inaperçu mais publié en septembre dernier, qui précise le régime de la "loi spéciale" (sur les recettes) et des "services votés" (sur les dépenses)… et qui reconnaît la légalité de la loi spéciale adoptée en 2025 (avis à lire ici). Pour Émilien Quinart, "le conseil d’État a voulu rassurer les créanciers et les fonctionnaires, montrer au grand public qu’on ne peut pas tout faire, et laisser au gouvernement la possibilité d’utiliser la voie parlementaire le plus longtemps possible".
Ce faisant, le gouvernement a désormais juridiquement à la fois la possibilité de recourir à l’ordonnance ou à une nouvelle loi spéciale. Reste à choisir. "Sur le plan du droit, il est juridiquement possible de voter la loi intégrale, mais ce n’est pas souhaitable au plan politique", explique Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public et titulaire de la chaire d’Études Parlementaires à l’université de Lille. Car, contrairement aux deux années précédentes, "l’absence d’accord pourrait retarder l’adoption d’un budget, non pas de quelques semaines, mais de plusieurs mois", et finir par se heurter aux calendriers de l’élection présidentielle… et du budget suivant !
En revanche, "le recours à l’ordonnance [de l’article 47-3] prévue par la Constitution, semble préoccupant voire dangereux, car elle créerait un précédent", assure Jean-Philippe Derosier. Selon lui, "c’est un mécanisme confortable, car le texte initial est mis en vigueur, ce qui permet au gouvernement de s’asseoir sur tous les amendements et sur un éventuel blocage parlementaire. La tentation sera donc grande, une fois ce précédent acquis, pour un nouveau gouvernement n’ayant pas de majorité, d’y recourir". Un avis qui rejoint celui d’Émilien Quinart, favorable pour sa part à la réécriture de la loi spéciale : "Je propose l’abrogation de l’article 47-3, qui était un corollaire de l’absence de session unique en 1957. Et donc de supprimer l’ordonnance, qui est contraire à la raison d’être des Parlements et contraire au consentement à l’impôt, ce pour quoi ont été faites les révolutions".
À quoi faut-il s’attendre ? Pour Jean-Philippe Derosier, "la solution la plus sage reste le recours à l’article 49-3", qui ne lui semble "pas incompatible avec la position du PS". Si ce dernier "avait la main" l’an dernier, "parce que l’extrême droite avait dit qu’elle voterait la censure", c’est moins sûr aujourd’hui. "À supposer que l’extrême droite vote la censure, le PS pourrait dire qu’il se préoccupe de l’avenir du pays, que pour cela il lui faut un budget qui n’est pas celui du gouvernement, et que pour cela il faut gagner la présidentielle".
Interrogé par la Lettre de l’Expansion, Jean-Philippe Tanguy, principal orateur du RN sur le Budget, indiquait vendredi qu’il jugerait "sur pièces le budget", précisant "évidemment, cela serait mieux qu’il y ait un budget, mais sûrement pas en tolérant n’importe quoi". De son côté, Marine Le Pen, a expliqué ce week-end au Touquet qu'"un budget imparfait, opérationnel avant les élections, est préférable à une loi spéciale, car nous pourrons le modifier immédiatement à notre arrivée au pouvoir, avec une nouvelle majorité parlementaire". Assumant "vouloir gouverner au plus vite", elle estime en effet que, s’il n’y a pas de budget, il sera nécessaire de lancer une loi de finances à part entière, "qui ne pourra aboutir avant septembre ou octobre 2027, tout en préparant sans délai le PLF 2028. Autrement dit, nos six premiers mois au pouvoir seraient bien plus difficiles". Elle a malgré tout précisé que voter un budget ne signifie pas pour autant donner "un blanc-seing au gouvernement", posant comme ligne rouge "aucune hausse d’impôt et aucune mesure d’injustice sociale contre la France du travail".